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發文單位:
司法院
解釋字號:
釋 字第 498 號
解釋日期:
民國 88 年 12 月 31 日
資料來源:
司法院公報 第 42 卷 2 期 3-6 頁 總統府公報 第 6328 期 5-9 頁 司法院大法官解釋續編(十三)第 679-684 頁
相關法條:
中華民國憲法 第 67、111、118、121、123、124、126、128 條  ( 36.12.25 ) 
地方制度法 第 14、16、33、55 條  ( 88.01.25 ) 
公職人員選舉罷免法 第 1、2、69 條  ( 86.06.18 ) 
解  釋  文:
    地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功
能,地方自治團體設有地方行政機關及立法機關,其首長與民意代表均由
自治區域內之人民依法選舉產生,分別綜理地方自治團體之地方事務,或
行使地方立法機關之職權,地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責
制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委
辦事項,依法僅得按事項之性質,為適法或適當與否之監督。地方自治團
體在憲法及法律保障之範圍內,享有自主與獨立之地位,國家機關自應予
以尊重。立法院所設各種委員會,依憲法第六十七條第二項規定,雖得邀
請地方自治團體行政機關有關人員到會備詢,但基於地方自治團體具有自
主、獨立之地位,以及中央與地方各設有立法機關之層級體制,地方自治
團體行政機關公務員,除法律明定應到會備詢者外,得衡酌到會說明之必
要性,決定是否到會。於此情形,地方自治團體行政機關之公務員未到會
備詢時,立法院不得因此據以為刪減或擱置中央機關對地方自治團體補助
款預算之理由,以確保地方自治之有效運作,及符合憲法所定中央與地方
權限劃分之均權原則。

 
理 由 書:    本件係前臺灣省議會聲請解釋,本院受理後,憲法增修條文第九條於
          中華民國八十六年七月二十一日已有修正,地方制度法並於八十八年一月
          二十五日制定公布,省縣自治法及直轄市自治法則經廢止。是本件解釋自
          應以現行法律為基準,合先敘明。
              地方自治為憲法所保障之制度,憲法於第十章詳列中央與地方之權限
          ,除已列舉事項外,憲法第一百十一條明定如有未列舉事項發生時,其事
          務有全國一致之性質者屬於中央,有一縣性質者則屬於縣,旨在使地方自
          治團體對於自治區域內之事務,具有得依其意思及責任實施自治之權。地
          方自治團體在特定事務之執行上,即可與中央分權,並與中央在一定事務
          之執行上成為相互合作之實體。從而,地方自治團體為與中央政府共享權
          力行使之主體,於中央與地方共同協力關係下,垂直分權,以收因地制宜
          之效。憲法繼於第十一章第二節設「縣」地方制度之專節規定,分別於憲
          法第一百十八條、第一百二十一條、第一百二十八條規定直轄市、縣與市
          實行自治,以實現住民自治之理念,使地方人民對於地方事務及公共政策
          有直接參與或形成之權。憲法增修條文第九條亦係本諸上述意旨而設,地
          方制度法並據此而制定公布。
              基於住民自治之理念以及中央與地方垂直分權之功能,地方自治團體
          有行政與立法機關之自治組織設置,其首長與民意代表均由自治區域內之
          人民依法選舉、罷免之,此分別有憲法第一百二十三條、第一百二十四條
          、第一百二十六條,地方制度法第三十三條、第五十五條,公職人員選舉
          罷免法第一條、第二條、第六十九條等規定可據。地方自治團體不僅依法
          辦理自治事項,並執行上級政府委辦事項。地方自治區域內之人民對於地
          方自治事項,有依法行使創制、複決之權 (憲法第一百二十三條、地方制
          度法第十四條、第十六條第二款、第三章第二節參照 )。地方立法機關行
          使其立法機關之職權,地方行政機關應將總預算案提請其立法機關審議。
          地方立法機關開會時,其行政機關首長應提出施政報告,民意代表並有向
          該機關首長或單位主管行使質詢之權;就特定事項有明瞭必要時,則得邀
          請其首長或單位主管列席說明 (地方制度法第三十五條至第三十七條、第
          四十條、第四十一條、第四十八條、第四十九條參照 )。此乃基於民意政
          治及責任政治之原則,地方行政與地方立法機關並有權責制衡之關係。中
          央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項,依法僅
          得按事項之性質,為適法、適當與否或其他一定之監督 (同法第四章參照
          ) 。是地方自治團體在憲法及法律保障範圍內,享有自主與獨立之地位,
          國家機關自應予尊重。
              按立法院所設各種委員會,得邀請政府人員及社會上有關係人員到會
          備詢,為憲法第六十七條第二項所明定。鑑於行政院應依憲法規定對立法
          院負責,故凡行政院各部會首長及其所屬公務員,除依法獨立行使職權,
          不受外部干涉之人員外,於立法院各種委員會依憲法第六十七條第二項規
          定邀請到會備詢時,有應邀說明之義務,亦經本院釋字第四六一號解釋在
          案。惟考量權力分立及憲法上中央與地方均權之原則,就地方自治團體行
          政機關公務員到會備詢應作適當之規範。地方自治既受我國憲法制度性之
          保障,有一定之自主權限,為與中央政府共享國家權力行使,並共同協力
          之主體,且中央與地方各設有立法機關,建立層級體制。是地方自治團體
          行政機關人員受立法院各種委員會邀請到會備詢時,除法律明定應到會備
          詢者外,尚不負到會備詢之義務。惟得衡酌到會說明之必要性,決定是否
          到會。又中央對地方自治團體得視其財政狀況予以適當之補助 (憲法第一
          百四十七條、地方制度法第六十九條、財政收支劃分法第三十條參照 ),
          俾使地方自治團體足應其財政之基本需求,以保障全國各地區住民之生活
          ,實現全國經濟平衡發展之憲法意旨。立法院自不得逕因地方自治團體所
          屬公務員之未到會備詢,據以為刪減或擱置中央機關依法對地方自治團體
          補助款預算之理由,以確保地方自治之有效運作,及符合憲法所定中央與
          地方權限劃分之均權原則。
                                                  大法官會議主  席  翁岳生
                                                            大法官  劉鐵錚
                                                                    吳  庚
                                                                    王和雄
                                                                    王澤鑑
                                                                    林永謀
                                                                    施文森
                                                                    孫森焱
                                                                    陳計男
                                                                    曾華松
                                                                    董翔飛
                                                                    楊慧英
                                                                    蘇俊雄
                                                                    黃越欽
                                                                    賴英照
                                                                    謝在全

抄臺灣省議會聲請書
          受文者:司法院
          主  旨:有關立法院於審議中央政府年度總預算案時,指定特定之省府官
                  員列席備詢報告中央補助款之運用情形問題,立法院與本會兩民
                  意機關間就其行使職權對憲法第六十七條第二項之適用規定滋生
                  疑義,請轉請  鈞院大法官釋示。
          說  明:壹、聲請解釋憲法之目的及經過
                  一、立法院於審查中央政府總預算時,強制要求特定之臺灣省政
                      府首長及官員列席備詢報告,致本會在行使職權上產生疑義
                      ,引起輿論界所稱之「搶官」風波事件,類此事件於每一會
                      計年度均重演,本會原對立法院援引憲法第六十七條第二項
                      「各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢
                      」之規定即不無疑義與爭議,惟自省縣自治法通過施行後,
                      立法院仍援引同一規定要求省府首長列席備詢報告,顯對本
                      會依省縣自治法第二十八條、第二十九條行使之職權予以侵
                      犯。
                  二、案經本會民政委員會提議並經本會第十屆第一次定期大會第
                      二十一次會議全體議決通過聲請大法官解釋,爰依司法院大
                      法官審理案件法第五條第一項第一款:「中央或地方機關,
                      於其行使職權,適用憲法發生疑義,或因行使職權與其他機
                      關之職權,發生適用憲法之爭議,或適用法律或命令發生有
                      牴觸憲法之疑義者,得聲請解釋憲法」之規定聲請解釋。
                  貳、疑義之性質、聲請人之立場與見解及涉及之憲法條文
                  一、憲法第五十三條「行政院為國家最高行政機關」、第六十二
                      條「立法院為國家最高立法機關」及第五十七條「行政院依
                      左列規定,對立法院負責:一、行政院有向立法院提出施政
                      方針及施政報告之責。立法院在開會時,有向行政院院長及
                      行政院各部會首長質詢之權……」,已明定行政機關應向同
                      級立法機關負責之規範。另按省縣自治法第五條、第二十八
                      條之規定:「省設省議會、省政府;……為省之立法機關及
                      行政機關」、「省議會定期會開會時,……省長應提出施政
                      報告……」「省議會有對省政府首長及單位主管質詢之權」
                      ,準此,顯見省政府應對省議會負責,接受省議會監督之制
                      度迨無疑義。又依省縣自治法第六條規定「省自治之監督機
                      關為行政院」,是省政府若因執行自治事項或接受委辦事項
                      上瑕疵,亦應由自治監督機關即行政院予以撤銷、變更、廢
                      止或停止其執行 (省縣自治法第五十四條) ,依法自無向立
                      法院負責或列席備詢說明之理甚明,今立法院強制要指定特
                      定省政府官員列席立法院報告中央補助款之運用情形,不僅
                      有違憲法之精神,亦陷省府官員兩難及違法之境。
                  二、按憲法第六十七條第二項:「各種委員會得邀請政府人員及
                      社會上有關係人員到會備詢」。惟查上揭條文含義係指各委
                      員會於審查議案、舉辦公聽會 (聽證會) 等時,為廣納各方
                      意見,切合社會實際需要,故邀請官員、專家到會備詢,以
                      提供專業知識、經驗及意見,用以集思廣益,作為制定法案
                      或政策諮詢之參考,準此以觀,立法院依憲法第六十七條第
                      二項規定強制要指定特定省府官員列席中央總預算之審查會
                      自非所宜;且依憲法第一百四十七條第一項、省縣自治法第
                      五十條第一項之規定,中央對省之補助款係依法補助,惟今
                      立法院若藉刪除或擱置補助預算為手段指定特定之省府官員
                      到院備詢,顯與憲法中央與地方均權制度之精神相悖。
                  三、末查,本會若仿立法院作法,邀請縣市政府相關局處和鄉鎮
                      公所有關單位列席本會報告省補助款之運用情形,類此連瑣
                      效應必造成中央、省、縣權責重疊、紊亂。
                  參、檢附本會第十屆第一次定期大會第二十一次會議紀錄乙份。
                                                      議長  劉  炳  偉
          (本聲請書附件略)

參考法條:中華民國憲法 第 67、111、118、121、123、124、126、128 條
           (35.12.25)
          地方制度法 第 14、16、33、55 條 (88.01.25)
          公職人員選舉罷免法 第 1、2、69 條 (86.06.18)
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