88年判字第3900號|有關土地事務事件|民國 88 年 11 月 19 日|最高行政法院判例

行  政  法  院  判  決                          八十八年度判字第三九○○號
                                                                          
    原      告  殷  琪                                                    
    訴訟代理人  徐小波律師                                                
                李家慶律師                                                
    被      告  臺北市政府                                                
    訴訟代理人  徐忠賢                                                    
右當事人間因有關土地事務事件，原告不服行政院中華民國八十七年九月十一日台八
十七訴字第四四六五六號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰            
                                                                          
    主  文                                                                  
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。                                      
                                                                          
    事  實                                                                
緣原告之父殷之浩於民國八十三年四月二十七日死亡，其所遺坐落台北市大安區、松
山區之不動產，因逾期未向土地所在地之地政事務所辦理繼承登記，台北市松山地政
事務所及大安地政事務所乃依土地法第七十三條之一規定，分別以八十六年三月二十
六日北市松地一字第八六六○四一五七○○號及八十六年三月三十日北市大地一字第
八六六○三五○七○○號公告三個月（自八十六年四月一日至八十六年六月三十日止
）請繼承人依限辦理繼承登記，並副知原告。原告於期限屆滿仍未辦理繼承登記，彼
等地政事務所於報經被告核定後，自八十六年七月一日執行代管。原告以被繼承人殷
之浩於八十三年四月二十七日死亡，伊業於八十四年一月二十五日向財政部台北市國
稅局申報遺產稅，惟迄未核定遺產稅額，依遺產及贈與稅法第八條規定，遺產稅未繳
清前，遺產不得辦理移轉登記，遺產稅仍有待財政部台北市國稅局之核定，縱原告欲
向地政事務所辦理繼承登記，地政事務所亦無法受理，地政事務所執土地法第七十三
條之一，予以公告代管，並無理由等情，向被告申請撤銷不動產代管。被告以八十六
年十月十四日府地三字第八六○七八一○九○○號函復，略以本案被繼承人所遺台北
市大安區、松山區之不動產，其繼承人雖於八十四年一月二十五日申報遺產稅，惟仍
在辦理中，依土地法第七十三條之一第一項之規定自應由該府代管；又依內政部頒訂
之未辦理繼承登記土地處理要點第二十一點第一項規定，上述土地自八十六年七月一
日起執行代管，繼承人於代管期間內仍可隨時申辦繼承登記，所請撤銷代管，歉難照
辦。原告不服，乃循序提起行政訴訟，茲摘敘兩造訴辯意旨於次：                
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、系爭土地不合依法代管之要件，原處分適用法律
錯誤：按土地法第七十三條之一及「未辦繼承登記土地處理要點」規定之辦理繼承登
記，應係指向稅捐機關提出遺產稅申報而言，原告已依限申報遺產稅，本件即應無適
用該處理要點之餘地。(一)按土地法第七十三條之一第一項之立法理由：「依民法第
七百五十九條規定，物權因繼承而取得者，不以登記為生效要件，本法雖以明定聲請
登記之期限及逾期聲請得科處登記費罰鍰，但對於繼承人逾期仍怠不聲請繼承登記者
，迄無有效之解決辦法，以致未辦繼承登記之土地或建物，與年俱增，導致地籍失實
，故應力謀防止，特訂本文條文以資適用」。足見該規定之立法目的實係欲藉由代管
土地之手段，敦促「逾期仍怠不聲請繼承登記」之繼承人，從速辦理繼承登記。職是
，凡已申報遺產稅或已辦理繼承登記者，因有非可歸責於繼承人之原因，致無法於該
條所定期限完成，自無本條項適用之餘地。(二)蓋依土地登記規則第四十四條第一項
之規定，申請繼承登記應提出．．．(四)遺產稅繳（免）納證明書等文件，否則將遭
地政機關拒絕辦理。可知申請辦理土地繼承登記，首應完納遺產稅。查本件原告既已
依法申請遺產稅，惟因台北市國稅局遲遲未能核定遺產稅額，致原告無從取得遺產稅
繳納證明書，因而亦無從申請繼承登記，惟此應不影響原告業已依法申報遺產稅，並
開始進行繼承登記之事實。換言之，原告既非「逾期仍怠不聲請繼承登記」之繼承人
，則本件自無土地法第七十三條之一第一項之適用。另「按土地法第七十三條之一之
立法意旨，係在敦促繼承人對於其未辦繼承登記之土地，儘速申辦繼承登記，俾保障
其土地權利，並使地籍及稅籍正確，而非對於未辦繼承登記之土地以登記國有為目的
」，內政部七十三年十一月五日台73內地字第二六二二二二號函亦曾明白揭示。換言
之，力求地籍與稅籍之正確同係本法之立法目的，故所稱之辦理繼承登記者，自應解
釋為包含繼承人為求稅籍正確，而向稅捐稽徵機關提出遺產稅申報。本件原告既已依
法向台北市國稅局申報遺產稅，自不該當系爭條文土地代管之要件。另查，代管土地
以促使繼承人儘速辦理繼承登記為目的，惟本件未能完成繼承登記並非原告自身有任
何怠於申辦之情事，而係稅捐單位一再延誤所致，是被告縱令強制代管，實亦無法達
成敦促原告辦理繼承登記之法定目的，凡此均足證被告認事用法之違誤。(三)另據內
政部為執行土地法第七十三條之一之規定所訂頒「未辦繼承登記土地處理要點」第二
點之規定，土地權利人死亡資料之提供係由戶政事務所將死亡者戶籍資料，按旬彙送
市、縣（市）稅捐稽徵機關，由稅捐稽徵機關先行彙集後列管，至逾繼承原因發生日
一年，而仍未辦理繼承登記時，則將死者歸戶卡有關土地建物部分影印乙份，於每年
十二月底以前，填單送土地建物所在地地政事務所。按繼承人係向稅捐稽徵機關而非
地政事務所提出遺產稅申報之申請，而觀諸本要點係規定由稅捐稽徵機關函送未辦繼
承登記者之名單，並對照遺產及贈與稅法第二十六條准繼承人至遲可於被繼承人死亡
後九個月內申報遺產稅及第二十九條准許稽徵機關可延期核稅之規定，均可知本要點
所稱之辦理繼承登記者，自應指繼承人向稅捐稽徵機關提出遺產稅申報而言。且本要
點既係為執行土地法第七十三條之一所定，則土地法第七十三條之一第一項所規定之
「辦理繼承登記」，自應作相同之解釋，乃屬當然。準此，地政機關得公告代管之土
地應係指繼承人未依限向稅捐稽徵機關申報遺產稅者而言，至對於繼承人業已依限申
報遺產稅者，依照本要點第二點之規定，稽徵機關根本不應也不會將資料函送地政機
關，則本要點及土地法第七十三條之一自無適用之可能。本案原告既已依限申報遺產
稅，則台北市松山地政事務所及大安地政事務所引據土地法第七十三條之一之規定，
就被繼承人之土地予以公告代管，自屬錯誤適用法規。二、系爭法規係以可歸責於繼
承人之事由為實行土地代管之前提要件：是以縱認土地法第七十三條之一所稱之繼承
登記，僅係指向地政機關辦理繼承登記而不包括向稅捐稽徵機關申報遺產稅之情形；
惟該條之適用，亦應僅限於可歸責於繼承人致未能辦理繼承登記之情形，至於非因繼
承人之原因，致未能如期向地政機關聲請繼承登記者，則應無本條適用之餘地。(一)
行政機關各行其事，所生責任不應歸由人民承擔：國家為求分層負責與效能，劃分為
各種不同層級與職能之機關，惟自人民之角度以觀，所有公權力之行使皆源自同一「
國家」，基於「行政一體」之原理，不同行政機關必須彼此溝通協調，不得因此損及
人民權益。且就當代民主憲政國家而言，若某一行政機關之疏失或怠惰，反致使人民
須受另一行政機關之處罰，其正當性自殊難想像。此外，根據法治國家基本運行之「
自己行為責任主義」原則，人民如必須對於他人之行為負責者，該他人應為其法定代
理人、意定代理人、履行輔助人等，強令無辜人民代替行政機關受過，又豈合事理之
平。(二)依土地登記規則第四十四條之規定，向地政機關申請繼承登記應提出遺產稅
繳納證明，是原告向地政機關申辦繼承登記，自需俟台北市國稅局核定遺產稅額後，
始得辦理。換言之，辦理繼承登記顯然是不同行政機關協力方能完成之行為。原告所
以遲未辦理繼承登記，既係因台北市國稅局遲未核定遺產稅所致，則原處分、訴願決
定以及再訴願決定，以此非可歸責於原告之事由，剝奪法律所賦予原告對被繼承人財
產之使用收益權利，顯屬違法違憲，自應予以撤銷。(三)另查辦理繼承登記，應於繼
承開始之日起六個月內為之，申請逾期者，每逾一個月，處應納登記費一倍之罰鍰，
惟按「至因向政府機關請領證件等（如遺產稅完納證明書）所使用之時間，不能歸責
於當事人者得予扣除」。據此同一法理，則因政府機關延誤作業所耗費時間之危險，
自不應由人民承受。(四)另按土地法第七十三條之一第二項之規定，代管九年逾期仍
未聲請繼承登記者，地政機關得逕為國有登記，是被告違法之代管行為，仍有使繼承
人即原告喪失繼承財產所有權之危險。故對於非因繼承人之原因，致未能如期向地政
機關聲請繼承登記者，自應認無該條規定之適用，否則若繼承人業已主張繼承並已申
報遺產稅在案，僅因稅捐機關核稅期間過長，致未能於繼承開始一年之內向地政機關
辦理繼承登記，反而由市（縣）政府依本條予以代管或逕為國有登記，非惟與立法意
旨有悖，且有侵害人民權益之嫌。乃被告雖經原告申請撤銷執行代管，竟仍謂原告得
依「未辦繼承登記土地處理要點」第二十一點第一項規定，於代管期間內隨時申辦繼
承登記，故對原告權益並無影響云云，其立論完全忽略憲法上賦予人民權益之保護，
自難令人苟同。蓋土地經由市政府執行代管後，依同要點第二十一點第二項之規定，
繼承人於申辦繼承登記時，除應繳驗已繳納代管費用之證明文件，且於代管期間，繼
承人亦不得就代管之土地為使用收益，甚或有因稅捐機關核稅期間過長致有遭登記為
國有喪失所有權之可能，則被告僅以原告得隨時申辦繼承登記，遂謂無侵害原告權益
云云，自屬曲解。至原訴願決定雖又謂「至訴願人向國稅局申報遺產稅，國稅局迄未
核定該案遺產稅額，是否不可歸責於訴願人，該期間代管費用能否扣除，係另一事件
。」云云，更屬無稽，按政府違法代管乙事，非僅牽I代管費用，亦侵害繼承人就土
地之使用收益權益，更有可能因此侵害繼承人之所有權，詎被告竟引用內政部八十五
年五月十八日台(85)內地字第八五○五○八四號函釋意旨，謂可於他日申辦繼承登記
時予以扣除，按政府違法代管，非僅牽涉代管費用，亦侵害原告土地使用收益權，更
可能侵害及土地所有權，是以被告函釋實非無誤。(五)本件被繼承人於八十三年四月
二十七日逝世後，原告即已於財政部台北市國稅局核准延期之期限內申報遺產稅，其
後原告雖一再敦促國稅局儘速核定稅額，國稅局均未予以核定，甚者，並以八十六年
六月四日(86)財北國稅審貳字第八六一四二二一七號函謂其正加速查核中，惟迄今仍
未核定本件遺產稅額。按遺產及贈與稅法第八條明定，遺產稅未繳清前，遺產不得辦
理移轉登記，同法第四十二條及土地登記規則第四十四條更規定，繼承人辦理繼承登
記時，應檢附稽徵機關核發之稅款繳清證明書或核定免稅證明書。本件原告遺產稅申
報既仍有待財政部台北市國稅局之核定，則縱原告於公告期限內欲向地政事務所申辦
繼承登記，地政事務所亦無法受理辦理，並將依土地登記規則第五十一條予以駁回，
是原告實係因不可歸責於己之事由，而無法向地政事務所申辦繼承登記，故此等事由
，自不構成被告執行代管之理由，更不應成為剝奪原告對遺產使用收益權益之事由。
甚者，本件遺產業由原告管理使用中，並無勞費被告代管之必要，是被告之代管行為
，顯已侵害原告就系爭土地之管理使用權。三、被告所為之行政裁量違憲，原處分應
予撤銷：退萬步言，縱認原告因台北市國稅局之延誤致未能辦理繼承登記，符合系爭
法規土地代管之要件，惟依土地法第七十三條之一第一項：「土地或建築改良物，自
繼承開始之日起，逾一年未辦理繼承登記者，經該管縣市地政機關查明後，應即公告
繼承人於三個月內聲請登記；逾期仍未聲請者，得由地政機關予以代管」之規定觀之
，可知是否實行土地代管，亦顯屬主管機關善盡「查明義務」後「得為」或「得不為
」之行政裁量。(一)被告濫用行政裁量，顯屬違憲，立法者賦予行政機關裁量權之目
的在於促進個案之妥當性，故行政機關必須一方面斟酌法律目的，另一方面斟酌具體
狀況，就個案尋求最妥當的處理。按「為確保法律之彈性，適用於個別事件時，實際
上亦發生符合正義公平之結果，法律遂以裁量規定，容許行政機關於處理個案時，得
考慮法律之目的及個案之具體狀況，為適當及合理之解決，從而實現『個案正義』。
惟「裁量並非自由或任意。根本無所謂『自由裁量』，祗有『合義務之裁量』或『受
法律拘束之裁量』」。申言之，法規授權目的與個案具體事實皆係行政裁量實現個案
正義亦不可忽X之界限。按土地代管之處分完全剝奪原告管理使用收益之權限，並不
給予任何補償，其強度甚至遠高於土地徵收，猶如政府「無償徵收」，實屬行政管制
中侵害人民權益甚重之手段，自應受到比例原則之節制。今被告明知原告係因台北市
國稅局之遲誤始無法完成繼承登記，自應善盡行政機關協力義務，協助原告向國稅局
請求儘速核定，方屬查明義務之履行。且縱令被告自認無義務協助原告，亦應於行使
裁量權時考量本案原告並無任何過責，不應逕為土地代管。質言之，被告在未善盡查
明義務與協力義務下，兼以原告並無任何故意過失，竟為過度侵害人民權益之手段，
顯有違反比例原則之違憲。(二)此外，行政機關在有裁量餘地時，亦有作成無瑕疵裁
量決定之法律義務，且人民在法律上亦得請求作成無瑕疵之裁量決定，即「無瑕疵裁
量請求權」。據此，主管機關於裁量決定採取土地代管之強制手段前，應先「查明」
繼承人遲未辦理繼承登記之緣由，在斟酌全案事實後，再決定是否代管土地。換言之
，立法者諒係考慮未能辦理繼承登記之原因複雜多樣，且有時係不可歸責繼承人之事
由，如一律逕為土地代管，恐將造成對人民不公、甚至增加行政負關擔等情，故將是
項條文訂為「得為」而非「應為」規定。經查被告自始即明知原告之所以未能完成繼
承登記係因台北市國稅局核定遺產稅額之作業延誤，原告並無任何故意、過失，被告
自可選擇之較小侵害之替代手段，除可本諸行政協力互助立場函請台北市國稅局儘速
核定稅額外，亦得發函要求原告敦促國稅局加快審查速度，乃其竟仍一意孤行、濫用
裁量權限，將系爭土地強制代管，除明顯違背比例原則外，亦非「合義務之裁量」，
且依內政部本次修正該處理要點，業將「繼承人已申報相關賦稅而稅捐機關尚未完成
核稅者」列為不可歸責當事人之事由，以排除列管之適用，原處分自屬違法之行政處
分，為此請將一再訴願決定及原處分均撤銷等語。                              
被告答辯意旨略謂：一、本案自稅捐稽徵機關函知原告之被繼承人死亡且繼承人逾期
未辦遺產繼承登記，經地政事務所以專簿列管、公告期滿、報准代管等處理過程，均
依規定辦理，並無違誤。二、依未辦繼承登記土地處理要點第四點規定，逾期三個月
未辦繼承登記，究係未依該處理要點規定向地政機關申辦登記，抑未向有關機關（如
稅捐機關）等申辦有關繼承手續，或雖已向登記機關申辦繼承登記仍有無法辦理繼承
登記之原因致尚未辦竣登記者之疑義，前經內政部八十五年五月十八日台(85)內地字
第八五○五○八四號函釋示略以「．．．逾期三個月未辦繼承登記，係指逾三個月仍
未依規定向登記機關申辦登記者而言．．．」。是以，原告之被繼承人於八十三年四
月二十七日死亡，縱原告已向財政部台北市國稅局申報遺產稅，惟尚未向登記機關申
辦登記，依上開部釋規定，被告自應依土地法第七十三條之一規定予以執行代管。原
告所稱顯係誤解法令規定所致。再者「代管土地建物之繼承人，於代管期間內得隨時
申辦繼承登記」「一、按土地法第七十三條之一之立法意旨，係在敦促繼承人對於其
未辦繼承登記之土地，儘速申辦繼承登記，俾保障其土地權利，並使地籍及稅籍正確
，而非對於未辦繼承登記之土地以登記國有為目的。．．．」分別為內政部訂頒未辦
繼承登記土地處理要點第二十一點及該部七十三年十一月五日台（73）內地字第二六
二二二二號函所明定。準此，地政機關縱依土地法第七十三條之一規定執行代管，其
繼承人於代管期間仍可依未辦繼承登記土地處理要點第二十一點規定隨時申辦繼承登
記，且原告如有因台北市國稅局延誤等因素，致無法於規定期限內辦竣繼承登記而由
被告代管，其於上開不可歸責於當事人之期間所代管之費用，依內政部八十五年五月
十八日台(85)內地字第八五○五○八四號函意旨，可於他日申辦繼承登記時予以扣除
，其合法權益並無影響。另本案不動產，被告雖依土地法第七十三條之一規定執行代
管，惟因其目前仍由繼承人管理使用中，被告並未依未辦繼承登記土地處理要點之相
關規定另為使用收益，僅於土地登記簿上加註代管之註記列管，並無原告所稱「．．
．顯已侵害原告就系爭土地之管理使用權。」之情事發生。另依上開內政部訂頒未辦
繼承登記土地處理要點第六點第二項規定：「繼承人於公告三個月內申報繼承登記者
，市、縣（市）政府應派員協助申辦，地政事務所於登記完畢後，應於專簿內註明登
記日期。如遇三個月未申辦繼承登記者，填單報請市、縣（市）政府執行代管，並於
專簿內註明填發日期。」第七點第一項規定：「市、縣（市）政府接到前點第二項之
報告單，應即指定代管日期函復地政事務所．．．地政事務所對於前項通知，應將代
管日期於專簿及登記簿所有權部備註欄內註明．．．」是以，被告依土地法第七十三
條之一及上開要點規定將系爭不動產執行代管，原告所稱，恐係誤解法令規定所致，
原處分及訴願決定、再訴願決定並無不合，均請予以維持等語。                  
                                                                          
    理  由                                                                
本件被告以原告之父殷之浩於八十三年四月二十七日死亡，逾期未辦理繼承登記，台
北市松山地政事務所及大安地政事務所乃依土地法第七十三條之一規定，分別以八十
六年三月二十六日北市松地一字第八六六○四一五七○○號及八十六年三月三十日北
市大地一字第八六六○三五○七○○號公告三個月，即八十六年四月一日起至八十六
年六月三十日止，請繼承人依限辦理繼承登記，並副知原告。惟因原告於期限屆滿仍
未照辦，乃報經被告核定後，自八十六年七月一日執行代管被繼承人所遺坐落台北市
大安區、松山區之不動產，固非無見。惟查申請辦理繼承登記，應提出遺產稅繳（免
）納證明書或其他有關證明文件，土地登記規則第四十四條第一項第四款規定甚明。
本件原告於其被繼承人死亡後，即依法申報遺產稅，乃因台北市國稅局遲未能核定遺
產稅額，致無從取得遺產稅繳（免）納證明書，並依法申報繼承登記等情，為被告所
不否認。按土地法第七十三條之一第一項規定之立法目的，係在防止繼承人逾期怠不
申請繼承登記，本件原告其非怠於辦理繼承登記，依前揭事實觀之，尚堪認定，詎被
告仍援引內政部八十五年五月十八日台(85)內地字第八五○五○八四號函釋意旨所稱
：逾期三個月未辦繼承登記，係指逾三個月仍未依規定向登記機關申辦登記者而言，
而謂原告縱已申報遺產稅，惟尚未向登記機關申辦繼承登記，仍有土地法第七十三條
之一第一項規定之適用，顯與該規定立法目的不符。又所稱遺產代管中，原告得隨時
請求停止申辦繼承登記，或於他日扣除代管費用，亦難謂與原告「合法權益」不生影
響。按土地法第七十三條之一第一項有關未申請繼承登記土地之代管之規定，既非強
制性規定，被告疏未審酌前揭不可歸責於原告之事由，遽命予代管，亦有未合。一再
訴願決定遞予維持，俱屬疏漏，爰由本院併予撤銷，以昭折服。                  
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。
                                                                          
中    華    民    國     八十八      年     十一     月      十九       日
                    行 政 法 院 第 四 庭                                  
                                審 判 長 評  事      葉  振  權           
                                         評  事      姜  仁  脩           
                                         評  事      吳  錦  龍           
                                         評  事      吳  明  鴻           
                                         評  事      尤  三  謀           
右  正  本  證  明  與  原  本  無  異                                    
                                         法院書記官  張  惠  美           
                                                                          
中    華    民    國     八十八      年     十一     月     二十四      日